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我国农村公共财政体制建设的思考

时间:2020-12-03 16:32:05

  [摘要]农村公共财政体制是我国目前建设农村公共服务体系中的重要内容。文章以农业大省安徽作为农村公共财政问题的研究基础,首先基于公共财政的最终目的角度界定了我国农村公共产品的内涵;其次,从公共财政角度分析了目前我国农村公共品供需状况及原因;再次,在此基础上强调我国农村公共财政体制建设中应注重的若干理论和实践问题;最后,对农村公共财政体制建设提出若干建议。

  [关键词]农村;公共品;公共财政;体制建设

  实现城乡协调发展、经济社会协调发展是建设和谐社会的重要内容,改革开放以来,我国国民经济和社会发展均有了长足的进步,国家经济实力不断增强,特别是实施积极财政政策以来,公共基础设施建设步伐加快,但社会资源要素和财政资源要素配置主要向工业和城市倾斜,使一度缩小的城乡差距再度相对拉大,城乡二元结构明显,“三农”问题成为我国社会经济发展的突出问题。经过对安徽省的个别县、乡镇、村的调查,我们深感相对于城市,农村公共物品供给不足,致使农民行路难、通讯难、就医难、上学难、用电饮水难以及生产基础设施缺乏,这不仅降低了农民生活质量,加重农民负担,而且会成为农业生产效率提高和农民收入增长的重大障碍。这其中一个重要的问题就是“钱”的问题,即涉及农村公共财政问题。

  一、农村公共财政下的公共品内涵界定

  公共财政是相对经济建设型财政而言的,是指提供公共产品,满足公共需要的财政,。而农村公共财政建设是指财政如何满足农村公共需要,为农村提供公共产品。农村公共产品包括:农村环境保护、农业基础研究、大江大河治理、农村义务教育、农村社会保障、农村道路建设等。和市场经济发达国家相比,我国经济发展中的突出问题是农村公共财政建设滞后,农村公共产品供应短缺、公共需求得不到满足,形成了城乡二元经济结构。。“统筹城乡经济社会发展”对财政来说,关键是要增加对农村公共投入,为农村经济社会发展创造必要的外部条件。因此,加快农村公共财政建设,让公共财政覆盖农村,既是“统筹城乡经济社会发展”的需要,也是财政改革和发展的需要。

  公共财政制度是市场经济体制下政府进行资源配置的收支跟随的制度安排,表现为一组财政组织制度、财政活动规则、财政行为法律。主要由公共财政体制、公共预算制度、公共支出制度、公共收入制度所组成。公共财政制度的特征:

  (1)公共性。公共性特征是属于所有财政制度共有的特征,公共财政制度的公共性特征最严格,即公共财政只能在被认定、被选择的政府性公共活动领域运行,政府配置应当是个人配置、企业配置、自愿组织配置的补充,是社会稀缺性资源的次要配置者,只在公共事务领域发生资源配置行为,不得进入私人事务领域,也不得进入适用自愿原则的共同事务领域;

  (2)公共决定性。公共决定性特征是公共财政制度才具有的本质特征。公共决定性要求公共财政的任何行为必须合法、公正、公开、透明,实现的方式是法治化、制度化、实现的工具是宪法、税法、公共预算法、年度预算法案。具体地讲,政府资源配置量全部通过预算收支来安排,也就是要求政府配置=政府收支=财政收入=预算收支=公共性收支;

  (3)市场状态决定性。市场状态决定性是公共财政的受动特征,即公共财政制度要按市场具体存在状态的要求来运转,并符合于、服从于市场个体,当市场处于发生状态时,公共财政制度的重要内容是保护和培育市场;当市场处于发展状态时,公共财政制度的重要内容是让市场自由地扩张生存空间;当市场处于发达状态时,公共财政制度就转变为公平分配、宏观调控、干预主义财政制度。

  就农村居民的国民性质而言,应该享受同城市居民无差别的公共产品,然而,由于农业是国民经济的基础产业和弱质产业,加之农民是低收入、低税费的弱势群体,因此相对城市而言,其涵义要宽泛一些。即农村公共产品是区别于私人物品,在农村地域范围内,用于满足农村公共需要,私人不愿意提供的、具有非竞争性,非排他性的社会物品。按照其“公共”程度,可以划分为纯公共产品、非纯公共产品和非纯私人产品。

  农村公共物品中的纯公共产品是指在消费过程中具有充分的非竞争性、非排他性的公共物品,主要包括:农村基层政府、村组织的行政服务,农村公共基础设施(乡村道路、清洁饮水)、生态环境建设和保护、大江大河治理、农业基础设施建设(水利灌溉系统、农产品质量安全监测系统、农业信息系统)、农业科技进步(基础研究、重大技术成果的中试和推广示范)、农村抗灾救灾、农村公共卫生防疫、农村扶贫开发等。

  非纯公共产品是指具有效益上的外溢性和消费过程中一定程度的排他性的竞争性的公共产品,主要包括既有社会受益又有个人受益特点的农村医疗救助、农村社会保障、农业科技信息服务等。

  非纯私人产品是指在对集团、组织范围或成员合理界定后,对外便具有消费的竞争性和排他性的公共产品。主要包括小范围的农业综合开发、农业职业教育以及俱乐部形式的活动场所,如电影院、娱乐中心等。

  公共产品按照地域范围可以划分为全国性公共产品、区域性公共产品和地方性公共产品。农村公共产品中的全国性公共物品有农业基础科学研究等,区域性的公共产品如大江大河的治理、大型水利工程、跨地区的病虫害防治等,地区性的公共产品如农村医疗、地区性的道路建设等。

  在我国,农民生产私人产品是以户为单位的,这种分散的组织形式以及公共物品的基础性和效益的外溢性决定了农民生产私人产品时对农村公共产品有关强烈的依赖性。农村市场化程度越高,这种依赖性就越强,如农村水利、生态环境、电网改造、道路交通、农村教育的好坏,都直接影响到农业生产的丰歉和农民生活质量的高低。

  二、基于公共财政角度下的我国目前农村公共产品供给现状及形成原因分析

  我国目前农村公共服务体系面临的问题,自农业税费改革以来,特别是实施免征农业税政策,我国原有财政体制下的农村公共服务体系已不能适应新形势的发展要求。这种不适应可从农村对公共产品的需求和农村公共产品的供给两方面来看。

  从我国农村公共物品的需求走势看,构建和谐社会,实现小康目标,要求增加农村公共产品供给。总体上看,我国现在已经越过了以经济发展为主的阶段,进入了经济与社会发展并重,经济与社会协调发展的阶段。但社会事业发展严重滞后于经济发展,而且在城乡之间分布很不均衡,尤其是农村教育、医疗作为典型公共物品的需求得不到满足,农村因病返穷、因穷辍学的现象仍然严重。据对安徽省合肥市包河区、东至县和太和县的乡、镇、村的农村公共服务状况调研,总的情况是安徽省实施免征农业税和多项惠民政策后,农民进入零税赋时期,种粮积极性明显提高了,土地经营成本降低,效益增加,农业投入加大。农村基层干部已开始了服务观念转变,服务意识已开始增强,由于乡村干部已从繁杂的催粮要要款中彻底解脱了出来,给基层工作带来了新机遇。但调研中发现农村公共服务体系中存在的共性和突出矛盾主要为:

  一是乡村级的责任大、权力小的矛盾突出。

  (1)职责不清,职能角色亟待转换。过去乡村干部主要扮演“收税者”的角色。每年有70-80%的时间和精力抓征收,免征农业税后,许多乡村干部感到盲然和失落,特别是不知道如何服务。

  (2)层层定指标、压任务,乡镇作为最基层政府,承担过多的来自上面的高指标、硬任务,这些指标和任务往往以“责任状”、“一票否决”等形式落实,实质上是许多事权下移到基层。

  二是财政收支的矛盾突出。

  (1)地方性津补贴仍不能足额发放。

  (2)公共用经费标准低。乡镇公共经费一般每人每年都在800元左右。

  (3)项目资金配套较大的缺口,自上而下的项目工程,几乎都要是乡镇配套,如“村村通公路”工程的现有政策条件,按村乡级(包括农民个人集项)的现有财政力量只能完成50%.

  (4)乡村债务沉重,如有的乡村学校,因欠债权人的债务而影响学校教学秩序。

  三是农村的公共服务需求和供给的矛盾突出。

  (1)农民的就医难、行路难、饮水难的问题最为突出,特别是皖南山区、村镇,其居住环境、生活条件令人担忧。如东至县部分山村的血吸虫病瘟区的复发;太和县的饮用水污染严重,全县158万人口受污染水影响的人口有35万,占22%.

  (2)自上而下的农村公共产品供给决策机制,使得公共财政的投向不能体现农村公共物品急需状况。如水利工程资金支出的“条条”下拔,因治标不治本,不能真正体现基层的公共品的急需。在调查中发现,东至县的许多中小水库因长期失修,已成为“悬上河”,一旦发生溃堤将产生重大的水灾危害;又如目前农民最为迫切的是急需致富的实用农业技术和信息,而目前许多支农的技术不实用,支农服务搞形式、走过场,农民不能得到真正实用的技术和服务信息等。目前乡村治安方面、警力严重不足,群防群治由于人员外出打工,缺乏青壮年 ,实际上是流于形式。

  (3)让农民出资、出劳力参与农村公共物品提供的方式有失公平,且按目前农民的收入状况也无济于事,不能解决根本问题。

  四是惠农政策的“一刀切”现象比较突出,实际实施中要有具体的因地制宜、分类指导的措施。

  如目前免征农业税的政策就没有惠及到山区等非种粮村区的村民,这在安徽省的大别山区反映最为突出;另外,对于个别地区的免征的农业税不一定要以“直补”的形式,可以允许采用间接补贴形式,集中有限财力用于农业基础设施建设,发挥资金效益。

  五是急需构建惠农政策长效机制。

  普遍反映是现行的惠农政策是直接的、实效的、但是缺乏提供公共服务的长效机制。如目前减免农民的税费等措施对解决农村发展方面来讲仅是小幅度、暂时的改善了农民生活状况。

  六是农业税取消后,以农业为主的县、乡镇、村来说财政主要来源受到极大的影响。

  为了增加财政收入,有地方过量利用开发自然资源来增加税收,加速生态环境的恶化趋势。另外,由于长期过度使用化肥生产粮食,土质中无机物超标污染情况严重,长期下去将影响农业生产。再者,由于乡镇、村在区划调整中,占用新的耕地,而老宅地却因没有复耕资金而荒废。据安徽六安地区的某一个村的老宅地面积就有1000多亩,国家可少量投入资金就可复耕。而目前却几乎抛荒。

  七是国家要重视公共服务的实施效率机制。

  如现在实行的“乡财县管”其行政执行的发放成本太高,按太和县的估计由于此方面的开支大约为25万元/次年。又如现在的计生补贴不宜等到补贴对象到60岁以后再拿,应提前发放,且采取间接补助的形式。

  上述问题归纳起来集中表现为农村公共服务供给机制问题,这里除了有对上负责与对下负责难以一致的干部管理体制以及机构设置要求对口、事权下移的行政管理体制等原因外。而其中现行的多级公共财政体制又是主要原因之一,即是我国财政长期重工轻农、重城市轻农村、重上层轻基层、重经济建设轻社会发展的投入机制累积的结果。

  第一,从国家财政对农业和农村的支出份额看,2002年国家财政总支出22053亿元,其中用于支持农业的仅为1457亿元,仅占7.7%.国家财政用于经济建设的支出为6674亿元,其中用于支援农村生产支出和农村水利气象等部门事业费918亿元,农业基本建设投资481亿元,合计1399亿元,占21%.需要注意的是,农业投入的“非农化”现象严重。最为突出的是水利投资,如1996-2002年防洪工程投资将近1400亿元,除少部分专用于农业和农村外,大多数都是全社会受益的工程,但却全部计算为农业投资。据估计,农业投资中实际用于农业和农村发展的支出仅占50%左右。国家财政对农村和农业支出比例过低,必然导致农 村公共物品供给不足。

  第二,从城乡基础教育发展水平来看,城乡之间的差距非常明显。据统计资料,2001年农村小学总经费733.4亿元,生均经费为900元。城市和县镇小学经费540.6亿元, 生均经费为4015元。城市小学教育经费人均占有量是农村占有量的4 46倍。城乡教师配备:农村小学师生比为23 1,城市小学为19 1.

  第三,从公共卫生和社会保障体系发展水平来看,城乡差距更为明显。据世界卫生组织公布的数据,2001年中国卫生分配公平性在全世界排名中属第188倍,列倒数第4位。中国享有医疗卫生保障的人占15%,主要为城市居民,而近85%的农村居民没有医疗卫生保障。据2001统计资料,农村卫生院卫生技术人员为103万人,每万人拥有13人;城市和县镇拥有348万人,每万人拥有72人。农村乡镇卫生院有病床74万张,每万人拥有9.3张;城市和县镇为224万张,每万人拥有46.6张。城乡孕产妇死亡率,农村为城市的1.9倍;城乡儿童死亡率,农村为城市的2倍多。目前,中国社会保障体系主要限于城市,基本上还没有延伸到农村。2002年,城市失业保险率已达71.7%,农村几乎为零。城市居民实际领取最低保障金的人数达2053万人,国家财政支出112.3亿元;而广大农村地区还没有建立最低保障制度,只有传统的“五保”供养制度,享有人数仅为270万人,约占农村人口的0.3%,供养费支出仅为27亿元。

  第四,从农村生活基础设施看,其供给水平已严重影响了农民生活质量提高。据调查,全国仅有1/3的乡镇具有供水站,83%的村民不能饮用自来水。农村电网老化,电压不稳,电价较为昂贵,一般为城镇电费的3-5倍。交通和通讯设施落后,13%的村庄不通公路。近年来,国家加大了对乡村通路的投入,1999-2002年,国家累计投入乡村道路的资金315亿元,除此以外,每年财政扶贫金中的40亿元以工代赈资金也主要用于贫困地区乡村道路建设,在一定程度上缓解了中西部农村行路难的问题,但没有从根本上改变农村道路交通落后的状况。目前全国有261个乡镇,5.4万个村不通公路;在全国104.3万公里的砂石路面;土路面及无路面里程中,农村公路就有92.3万公里,占88.5%.很多地方农村公路晴通雨阻。部分地区人畜饮水困难,基本生存条件无法保障。2000年初,我国有5020万农村人口饮水困难。目前仍有约2500万人因近年气候干旱、水源变化等原因新增的饮水困难人口,这些人口主要分布在中西部地区。

  据我们对安徽乡镇情况的调研,目前农村公共品供给不足的状况从财政角度看目前很难得以改善。原因在于农村公共财政改革中存在着亟待问题,这里以安徽为例,因为安徽是农业大省,具有一定的代表性。由于近几年宏观经济环境的变化和各种政策性、体制性因素的频繁出台,特别是取消了农业税后,农村公共财政在发展中遇到较为突出的矛盾和问题如下:

  (一)县乡财政财力十分拮据

  农村税费改革后,随着农民负担的减轻,乡镇政府和村级组织的收入也大幅减少,而原来由通过乡统筹收取的乡镇九年制义务教育、计划生育、优抚和民兵训练等开支又由乡镇政府纳入预算安排,这样,使得增加的各项行政事业支出与乡镇收入之间存在巨大的缺口,多数地方县乡可用财力严重不足,财政陷入困境。按现行体制计算,2003年安徽省县乡财政可用财力为155亿元,按财政决算人口计算的人均可用财力为1.28万元,最低的县只有8700元;而2001年全国人均可用财力已达到2.18万元,可见,安徽省的人均水平远远低于全国。,但远远不能弥补开支缺口。一些地方财政变成了“吃饭财政”乃至“要饭财政”,机关干部工资难以及时、足额发放,各县乡机构的运转受到较大的影响。

  (二)农村公益事业资金匮乏问题

  在县乡财力严重不足的情况下,向农民收取费用的路又被牢牢卡住,使得农村公益事业的兴办、农村公共产品供给严重受阻,首当其冲的是教育。虽然安徽省实行了农村中小学教师工资由县里统一发放的改革,但上划到县财政的工资只是省级以上政府认可的工资部分,一些原来由地方规定或认可的相关费用或补贴如教师误餐补贴等仍由所在乡镇负责,这一可观的支出很多乡镇都难以兑现。而按规定由县级财政负担的中小学危房改造资金,实际上也变成了县、乡甚至是村共同承担,在乡、村无法共同承担的地方,危房改造也就只能望洋兴叹。虽然,兴办村内道路等农村公益性事业可以通过“一事一议”来筹集资金,但由于实践中存在的“一事一议”难问题,加之“一事一议”受到最高限额的制约,很多地方的农村公益事业如抗旱排涝、乡村道路等受到严重制约,不少地方甚至几年都没有修一条道路,这严重制约了当地经济的发展,影响了广大农民生活质量的提高。主要体现为支出压力加重,硬性缺口较大:

  1.拖欠工资继续存在。据调查,目前安徽省许多县乡公用经费执行的还是20世纪80年代的标准,年人均定额200~500元不等,有的乡镇基本上没有安排公用经费,只有财力很好的乡镇办公经费才能超过人均千元,而这样的乡镇又很少。为了缓解支出压力,安徽省各级财政部门积极推行财政支出改革,实行了诸如人、车、会、话、医等内容的改革举措,千方百计地压缩正常性经费支出,用以保证工资发放,但欠发工资问题仍大面积发生。据某县调查反映,现在工资和保障全部兑现,全县资金缺口在6000万元左右。

  2.社会保障支出难以安排。随着社会保障制度改革在县级的全面推进,社保开支已成为县级财政一项新的负担,使得原本就非常困难的农村公共财政难以安排。据安徽省一个财力较好的县测算,仅失业保险、医疗保险和最低生活保障线三项支出,全县财政将增支700多万元。按照目前的财政分配体制,财政调整支出结构的弹性空间很小,新增支出没有着落。由于社保是社会稳定的安定器,而财政难以保障,不仅使农村公共财政陷入十分被动的境地,也成为社会矛盾的焦点,同时也很容易引发社会问题。

  3.其他硬性支出缺口较大。近几年来,在改革、发展和转轨的过程中,各级政府和各个部门都对财政支出提出了具体要求。仅粮食流通体制改革一项,要求农村公共财政自筹配套粮食风险基金和粮食新增亏损挂账贴息,平均每个县增支500万元以上,有的产粮大县高达1000多万元。同时,农业、教育、计划生育、民兵训练、五保户、拥军优属等都对地方财政提出了硬性要求,从而造成县乡硬缺口不断加大,基层财政苦不堪言。

  (三)债务(特别是乡村债务)居高不下,财政贩段闹

  多年来,农村兴办农田水利基本建设、乡村道路、中小学改扩建、农业开发等生产公益事业,举办乡镇企业,进行产业结构调整,甚至一些地方兴办“达标工程”、“政绩工程”等,都留下了大量的乡村债务。在农村税费改革前,乡村除了利用经营性收入外,还从收上来的乡统筹、村提留中拿出一部分来偿还这些历史债务。但随着农村税费改革和乡统筹村提留的取消,从农民头上提取资金偿还债务的口子猛然被扎死,乡村债务问题迅速地浮出水面。据初步统计,截止2003年底,安徽省县乡政府就负债313亿元,相当于县级一年地方收入的3倍,其中县级债务占54%、乡镇债务占15%,平均每个县负债2亿元左右,乡镇负债700万元左右,村级负债30万元左右。从17个市所抽查的45个县来看,2003年债务总额为211亿元,是可用财力的1 .67倍。其中县级负债114亿元,占54%;乡镇负债65亿元,占31%;村级负债32亿元,占15%,平均每个县区负债2.5亿元,每个乡镇负债706亿元。

  如果再加上数额庞大的粮食亏损挂帐和该配套而没有配套的资金欠账,县级以下政府背上了沉重的债务负担,基层财政运行中存在很大潜在风险,影响了财政的平稳运行。据不完全统计,截至2004年底,安徽省县乡两级负债面在95%以上。其中乡镇负债最为突出,有5%~10%的乡镇负债达1000万元以上。目前,农村公共财政已步人还债高峰期,尤其是外债,不仅到期要还,同时还要承担汇率损失,仅世行贷款淠史杭巢湖项目的汇率亏损就达6 29亿元,构成了地方财政的债务风险。农村公共财政经常遇到上级预算扣款、债主上门逼债、行政诉讼追债,甚至出门躲债的尴尬局面,不仅使正常工作受到干扰,还严重影响到政府财政形象。

  从调查的情况看,农村税费改革后显露出来的债务中乡村债务比重较大,化解难度也比较大,而且由于很多债权、债务问题历史久远、盘根错节,债务的清偿越往后将越发艰难,因为用于清偿的手段几近用尽,而留下的大多又是老大难问题。沉重的债务负担既增加了县乡财政运行的风险,也直接影响了基层的运转和县域、乡域经济的发展。如不能得到有效化解,这些债务必将成为农村稳定和农民负担反弹的又一巨大隐患。

  (四)乡镇财权纷纷上划,县乡分配关系扭曲

  调查发现,在农村公共财政发展中,乡镇财政遇到的问题和矛盾最多、最大。据初步统计,当前县乡两级工资拖欠和债务负担约有80%以上在乡镇。在尚未找到治本之策的情况下,通过职能上移、财权上划的办法,来缓解乡镇财政中的某些问题,除了原先上划的“七站八所”及国税、地税、工商、技术监督等重要的执法执收部门和经济管理部门被先后上划外,农村中小学教师工资上划和农村中小学收费脱离零户管理后,给农村公共财政带来了很大的负面效应,各地对此反响强烈。从乡镇层面看,一些职能和财权上划后,乡镇财政主要任务只剩下农税征收(目前农业税已取消)和本级政府几十人的工资支出,其预算编制、执行和监督方面的职能形同虚设,乡镇作为一级政府、一级财政的职能受到严重削弱。从县级层面看,农村中小学教师工资上划后,一方面变分散矛盾为集中矛盾,增加了县级财政压力;另一方面导致上划人员的工资高于乡镇财政供给人员,从而又造成了新的矛盾。长此下去,这种被扭曲的农村公共财政分配关系将会进一步弱化乡镇财政职能,使县乡两级财政的运行状况趋于复杂。

  上述农村公共财政发展中存在的收入增速减缓、支出缺口加大、债务负担沉重、分配关系扭曲等问题,集中反映了当前农村公共财政在发展中已经陷入了十分困难的境地。这种困境不仅仅表现在收支矛盾难以克服、难以调和上,还突出表现在农村公共财政运行机制梗阻和分配关系混乱上。尤其是农村公共财政收支矛盾和运行状况在各种政策性、体制性因素的累积下,呈现出不断加剧、不断恶化的趋势,使得一些乡镇不仅难以从困境中解脱出来,相反却在困境中越陷越深,财政保吃饭的最基本职能难以履行,基层财政的基础地位发生了动摇,。