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农村低保与扶贫开发衔接调研报告一
为进一步加强农村低保与精准扶贫、精准脱贫衔接，充分发挥农村低保在扶贫开发中的托底作用，今年初，瑞昌市政府根据省政府《关于加强农村低保与扶贫开发制度衔接的实施方案》(赣府字 [2016]16号)文件精神，组织扶贫和民政等相关部门工作人员对全市 21个乡镇场低保户和扶贫户情况进行深入调查和分析，现将有关情况报告如下：
一、瑞昌市农村低保与精准扶贫对接覆盖的总体情况
截止 2016年 3月底，我市共有农村低保 15610人，其中低保户 14653人、五保户 957人;本次识别精准扶贫户 10626人，其中：一般贫困户 4032人、扶贫低保户 2972人(含低保人口 1598人)、纯低保户 2717人、五保户 905人。对比两者数据，可以看出：瑞昌市目前有 10390个低保人口(含五保 52人)未纳入精准扶贫对象，有 5406个精准扶贫人口为非低保人口，两者之间未完全覆盖。
二、瑞昌市农村低保与精准扶贫未完全覆盖原因分析
(一)政策方面原因
1.认定标准不同。农村低保即农村最低生活保障，认定标准是不能维持基本生活，人均纯收入和家庭实际生活水平低于本市农村最低生活保障标准;精准扶贫对象识别标准是家庭人均纯收入在 2900元以下( 2014年底标准)。不少乡村认为低保户(五保户)多数同样有其他家庭收入，因此将扶贫对象识别指标偏向近年因病、因灾、因残返贫的困难户。如横港镇认为有些低保户除低保收入外，同样有公益林、地租等收入，目前全镇低保户 1167人只有 217人纳入精准扶贫;另如洪下乡徐维相因家庭成员部分有劳动能力，未评上低保户，但由于缺乏生产技能，家庭生活确实困难而评上了扶贫户。
2.认定基数不同。农村低保认定的基数是个人，可以是家庭整户保，也可以是家庭部分成员保;精准扶贫认定的基数是整户，标准是整个家庭确实困难，年收入低于本市贫困线。我市家庭部分成员保较多，尤其是因残、因病困难家庭，虽然个别成员不能维持基本生活，但是整户年人均收入又超过了 2900元，导致部分低保户未能纳入精准扶贫对象。如肇陈镇柯愈群、武蛟蔡灿秋，尽管兄弟患有精神病或残疾，家庭部分成员享受了低保，但整户年人均收入又超过了精准扶贫识别标准，故未能纳入精准扶贫对象。
3.评定程序不同。农村低保的评定程序为由符合低保条件的农户提出申请，并配合办理相关手续(有 9个否决条件、 10个必备材料、 9个需要提供材料)，通过群众评议和民政部门层层审核确定;精准扶贫对象识别是乡村党员干部和联户队员按照“七步法”程序，主动上门进行普查、删选、公示、村民评议、再次公示确定的。如武蛟乡雷国恩患有精神分裂症，本人拒绝办理低保，但家庭确实困难，因而被纳入精准扶贫对象;还有些群众家庭生活确实困难，但申请低保又缺少必要材料而无法审批享受，因而也纳入精准扶贫。如扶贫户桂林街道尹礼军、花园乡徐维富因家庭成员无法上户口，无法提供低保申报材料等一直无法低保问题。
4.指导指标不同。我市农村低保指标数已达 16000多个，而精准扶贫统计调查测算指标数为 12061个，两者之间存在数差，并且低保政策执行多年，老百姓都想享受、且“易进难退”，导致农村低保“增量指标”不够。当前，农村低保户取消难成了各地的通病，强行取消引发的矛盾纠纷时有发生，为控制过量申办低保，民政部门采取先退后进、指标总量平衡的办法控制低保申办，因而存在一些近年返贫户符合低保条件，但在短期难以办理低保的现象。如武蛟乡贫困户刘遵回已申请办理低保户等待批复。
5.其他政策原因。部分低保户家庭成员因病、因灾等原因返贫，但因过去有机动车或在城镇有房产等，按照省“七个一票否决”精神取消了扶贫户资格。如横港镇风景村，经过第二轮评议时还有 41户扶贫户，但执行“七个一票否决”后只剩 21户扶贫户，低保户彭铁梅被取消扶贫户，原因就是其在城郊有一套房产。
(二)操作方面原因
1.解决基层矛盾类原因。部分乡村为解决基层矛盾，或者为推动难点工作，存在“政策保”现象，如为拆迁户、二女结扎户、农村保洁员、甚至个别老上访户等办理低保，这些“政策保”农户，有些确实困难，但有些并非最为困难、一时又无法取消低保，按精准扶贫整户识别标准和村民现场评议，评选不上扶贫户。
2.未及时取消低保原因。低保政策同样实施的是动态管理，有些脱贫户需要取消低保，但乡村在做取消工作时有一个过程，因而目前仍有部分未及时取消的低保户。如子女长大成人有劳动能力、读书毕业后就业、病残治愈有劳动能力等已脱贫现象，特别是还存在一些“政策保”、甚至“人情保”等已脱贫现象。
3.平衡各方面关系原因。部分村组，特别是因病、因灾、因残返贫较多的村组，党员干部在低保户和扶贫户评定中，为了平衡关系，享受低保的不纳入精准扶贫，申报了精准扶贫就不再享受低保，出现 2选 1的现象。
4.其他方面原因。①所处宗族房头小，村民评议难以通过评为扶贫户;②个人人缘口碑极差，村组评议通不过;③有劳动能力“好吃懒做”的低保户，村组评议通不过;④散养五保户取消后，未办理低保;⑤由于子女不赡养等原因，有的评上了精准扶贫对象，却不符合低保条件。
三、关于加强农村低保与精准扶贫制度衔接的主要建议
保障兜底扶贫作为脱贫攻坚的一项主要途径，是最直接、最有效、覆盖面最广的脱贫措施。今年初，省政府专题发文要求加强农村低保与精准扶贫制度的对接衔接，充分发挥农村低保在扶贫开发中的托底保障作用。现结合瑞昌实际，就如何加强衔接工作谈几点建议：
1.严肃退出机制，确保应退尽退。低保管理是动态管理，本有严格的退出机制，但是“巨额”的低保金吸引力太大，历年低保户都是“易进难退”，乡村干部都不愿去碰“”。为打破这种僵局，唯有市政府专题研究，统一行动、全市普查，并硬化措施、严肃纪律，加大政策宣传造势，建立完善激励机制，公平、公开、公正操作，善始善终、一抓到底，才能确保做到应退尽退。
2.实行量化管理，做到应保尽保。近年，我市确实有许多因病、因灾、因残返贫户未及时办理低保，但多数已纳入了扶贫对象，提高低保覆盖面固然是脱贫攻坚最有效的举措，但也只能是应保尽保。建议对全市困难户、特别是近期返贫的建档立卡扶贫户进行一次全面的调查核实和摸底梳理，主动为符合低保、五保条件的贫困户办理低保、五保手续。当然，尽管对扶贫户优先，但尺度不能放得太宽，要实行量化管理，保持低保政策的严肃性。
3.注重和谐脱贫，实行应扶尽扶。攻坚措施多种，脱贫才是目的。办低保是“输血”，培育发展能力是“造血”，“造血”不但能脱贫，还能致富。低保与困难户利益直接挂钓，老百姓对之非常敏感，特别是取消低保，一定要充分做好政策宣传和思想动员工作，切忌简单粗暴处理。要因户施策、因人定计，深入引导贫困户发展扶贫产业、实现转移就业脱贫，要积极帮助其解决读不起书、看不起病和住破烂房等困难，做到应扶尽扶，实现和谐脱贫。
农村低保与扶贫开发衔接调研报告二
低保政策是党和国家扶贫政策的重要内容，。恩施州作为“老、少、边、穷”的重点扶贫地区，低保政策兜底保障工作应在全州竞进脱贫、竞进小康征程中发挥更大作用。根据全州精准扶贫工作方案到2019年要实现全面脱贫，民政部门应对通过其他扶贫方式帮扶后仍难以达到脱贫目标的低保户提高保障标准和补助水平，使农村最低生活保障线与贫困线合一(以下简称“两线合一”)，实现全面小康路上“不落一人”的目标。
一、全州农村低保现状
(一)保障规模。今年全州农村低保实施了“按标施保”，截止9月底，全州农村低保共有12万户、16.73万人，与去年同期比较，低保户数减少38%(去年19.44万户)、保障人减少44%(去年29.9万人)。保障人数占全州贫困人口(92万人)的比例为18.18%;占全州农村户籍人口(352万人)的比例只有4.76%，低于全国平均水平的5%(全国农村低保4500万人，占户籍人口9亿人的5%)，更低于全省平均水平的5.7%(全省农村低保230万人，农村户籍人口约4000万人)。
(二)保障标准。按标施保后，全州平均计算低保对象人月均补助水平达到117元，比上年提高了34元，增幅为41%。其中1.71万人月均补助198元，年人均补助达到2376元;有3.99万人月均补助161元，年人均补助达到1932元;有4.44万人月均补助129元，年均补助达到1548元;有3万人月均补助98元，年人均补助达到1176元;有4.1万人月均补助75元，年人均补助达到900元。据此测算，全年保障资金需要2.5亿元。
(三)保障效果。一是保障对象更加精准，不仅广受诟病的“群体保”、“关系保”、“人情保”得到彻底清理，而且通过产业发展实现增收减贫的低保边缘群体也平稳顺利地退出了低保，二是补助水平大幅提高，困难群众普遍反映“保得低”的问题得到有效解决，吃不饱饭、穿不暖衣、看不起病等现象得到根本性改观，困难群众基本做到衣食无虞。三是兜底保障基础坚实，为加快实施“低保政策兜底保障一批”的扶贫攻坚行动计划，实现低保保障线与贫困线“两线合一”奠定了坚实基础，留足了政策空间。
二、存在的主要问题和困难
(一)应保尽保落实不够。在实施按标施保工作中，基层经办人员“死扣”标准、条件，存在“漏保”现象。各县市都制定了低保负面清单，在工作中机械执行标准，人为提高门槛，设置严苛条件，简单“对号入座”，虽然做到了“一把尺子量到底”，却也把部分“可保”人群挡在了门外;有些地方“先看房、再看粮”，高估外出务工工资水平，对现实的收入状况了解不够;有的地方只看“劳动力强不强”、不看“有没有读书郎”，对现实的支出情况判断不准，机械套用标准，没有综合平衡，不该保的固然没保，该保的难免还有遗漏现象，未真正做到应保尽保。
(二)衔接扶贫大局不够。一是保障规模减速过快，与全州脱贫减贫的实际进程不符。去年全州减贫人数只占贫困人口总数的15%左右，而今年低保人数减少了40%以上，两者衔接显然不够紧密。二是保障人数减少过多，与全州在全国、全省的实际地位不符。与全国、全省比较，我州按标施保后，低保人数占农村户籍人数的比例只有4.76%，低于全国、全省平均水平，与我州目前还是全国、全省重点贫困地区的实际不符。
(三)兜底保障与脱贫同步难。州委州政府关于扶贫攻坚的决策部署，XX县、XX县2017年脱贫，XX县、XX县2018年脱贫，其他四县市2019年脱贫，同时全州确定了729个贫困村的脱贫时间进度表，分期分批实现脱贫，导致各县市的脱贫时间不一致，同一县市、同一乡镇的贫困村脱贫时间不一致。按照“低保政策兜底保障一批”的要求，到县、乡、村的脱贫时间节点时，低保保障线与贫困线要实现“两线合一”，即通过产业扶贫等其家庭经济收入仍在贫困线以下的实行兜底保障，这样就会导致各乡镇以及同一乡镇的各村之间的低保补助水平不一样，可能会面临诸多矛盾和问题。
三、主要情况分析
(一)经济发展情况。根据相关部门测算，2016年的贫困线标准为3255元，2019年为3900元，2020年为4103元，这是根据当前我州经济发展状况的推算，没有站在经济发展的前沿进行综合分析。当前，国家正在全面深化改革，大力释放改革红利，让人民群众共享成果;湖北省正在努力建成支点、走在前列，在“中部崛起、、长江经济带”等国家战略决策中抢抓机遇、加快发展;恩施州是扶贫攻坚的主战场，也正处在经济快速发展的重要机遇期，快速发展势不可挡。目前统计测算的数据是参照近年来我州经济发展情况设定的“下线”，没有充分考虑到全国、全省、全州加快发展将形成的 “上线”。要认真研究分析，设定合理的贫困线波动区间并进一步优化竞进脱贫、全面小康的方案，有效应对经济发展中出现的各种新情况、新问题。
(二)贫困人口情况。，要真真实实把情况摸清楚。要认真分析研判全州92万贫困人口的情况，要弄清他们的贫困原因，找准脱贫致富的对策。贫困人口中有多少人能通过扶持产业和就业脱贫，有多少人是因病致贫可以通过医疗救助脱贫，有多少人可以通过扶贫搬迁安置脱贫，没有享受低保的困难群众有多少会进入低保行列需要兜底保障，这些情况一定要弄清楚。只有准确掌握了贫困人口的情况，锁定了兜底人口数量，才能科学制定低保兜底工作方案。据初步调查了解，全州92万贫困人口中，大约有15万人通过发展其家庭经济收入超过贫困线标准已经脱贫;约有40万人可通过产业发展和就业逐步脱贫;约有20万人可通过生态移民安置、农村危房改造、大病医疗救助、结对帮扶等多种措施可脱贫，剩下人口(大约20万)是自我发展能力弱需要兜底保障的对象。目前，全州已享受农村低保对象16.73万人、农村五保对象1.9万人，共18.63万人，约占全州农村户籍人口的5.7%。根据动态管理、应保尽保的要求，预计2019年全州的低保兜底保障人数应在20万人以内，与目前全国、全省的平均水平基本一致。
(三)资金需求情况。根据州政府2015年公布的农村低保保障标准2300元为基数，每年应按照年15%的速度增长， 到2019年保障标准达到3900元，与贫困线标准3873元实现“两线合一”。2020年全面小康时保障标准达到4500元，占贫困线标准4103元的109%。在兜底保障上，补助水平最高的一类低保对象将由今年的人年均2376元逐步提高到4500元，补助水平最低的五类低保对象也将由今年的人年均900元逐步提高到1800元以上。根据全州保障规模和补助水平初步测算，2016年需保障资金2.57亿元，2017年需保障资金2.86亿元，2018年需保障资金3.18亿元，2019年需保障资金3.55亿元， 2020年需保障资金4亿元。 2014年，.7亿元，今后5年如果按照这个基数不变，加上县市配套资金，全州每年约4个亿的资金规模，能够保障“两线合一”目标的实现，不会给县市财政带来压力。
四、主要工作思路及建议
(一)加大投入。一是积极争取上级投入。稳定可靠的资金来源，是做好社会救助工作的根本保障。社会救助工作是政府应尽之责，是民生中的民生，这决定了其经费的主渠道必须是政府投入。恩施州是国家级贫困县市，要积极向上争取重视支持，，为我州兜底保障工作提供可靠的资金保障。在扶贫攻坚、全面小康工作中，，恩施州要争取分得更大的“蛋糕”。据了解，全省低保资金未来几年的增量可能在22个亿左右，省民政厅将会把这些资金重点用于贫困地区，恩施州要努力争取到更大份额。二是逐步完善本级配套。要按照建立民生财政的要求，加大财政支出结构调整力度，将社会救助所需资金列入同级财政预算，保证各项社会救助政策的落实。近年来，由于我州经济发展相对滞后，州及各县市财力有限，除配套少量的工作经费外，基本没有相应的经费预算，农村低保资金主要依靠上级财政转移支付(省民政厅拨付)。据初步测算，只要省民政厅按照当前的资金份额不减，我州在2020年全面建成小康时基本没有资金压力，今后随着经济社会的发展，兜底保障补助水平也将随之提升，资金需求量将逐年增加，仅仅依靠上级财政转移支付难以为继，需要州及县市财政配套相应资金。到2020年，我州的农村产业发展已初具规模，基础设施建设基本完成，目前主要用于发展农业产业、加强基础设施建设等资金可部分转化为低保兜底资金。三是有效利用社会力量。社会的力量是强大的，要充分激发社会活力，充分发挥社会力量在扶贫帮困中的重要作用。探索成立社会救助基金会，将富有爱心的企业家、社会人士吸纳为会员，建立政府筹集和社会筹集相结合的资金筹集模式，对特别重大疾病、自然灾害等特困户给予重点帮扶，有效解决因病、因灾致贫的现象。同时，积极拓宽社会化、市场化筹资方式和途径，抓好福利彩票发行销售，加快慈善事业发展，搞好社会捐赠，建立部门和社会组织对口帮扶制度，引导、支持社会资金投入到兜底保障中。
(二)搞好统筹。一是要处理好标准尺度不一的问题。尽量统一标准把握，确保低保人群应保尽保。“按标施保”后还存在“漏保”现象，原因之一是各地标准把握不尽一致。分县市看，低保人数占农村户籍人口的比例最高为7%(XX县)、6.36%(XX县)。最低为2.15 %(XX县)、2.8%(XX市);现有低保人数较上年减少最高的为76%(XX县)、62%(XX市)，最少的为20 %(XX县)、25%(XX县)。虽然低保标准是全州统一的，但执行的结果，县市之间、乡镇之间差异较大，要严格执行动态管理制度，将应保对象适时纳入低保，并在动态管理进程中逐步实现县市之间的均衡发展。二是要处理好脱贫时间不一的矛盾。低保保障标准是依据人均可支配收入核定并由州人民政府发布，全州是统一标准，保障线与贫困线存在一定的差距。保障线标准每年以15%递增，到2019年才能实现“两线合一”。我州确定的脱贫时间节点各县市不一样，729个贫困村不一样，低保兜底保障工作严格按照各县、各村的脱贫时间节点实现“两线合一”，不仅资金压力会加大，还将形成诸多社会矛盾。兜底保障既不能全州一刀切，也不能因村而异，应以县市的脱贫时间节点为准实行“两线合一”，比如XX县、XX县的脱贫时间节点是2017年，当年就应对贫困线以下的困难群众进行兜底保障，否则，没有困难群众的脱贫就没有整个县市的脱贫。到2019年全州实现“两线合一”，全州全面脱贫，不落一人。三是要解决好兜底脱贫与发展致富的问题。兜底保障是确保按期脱贫、全面小康的重要举措，是实现全面小康“不落一人”的重要保障，不能片面理解兜底保障，更不能将其作为全面脱贫的“挡箭牌”。一方面政府要处理好兜底脱贫与扶贫的关系，在精准扶贫工作中不能简单地将贫困程度大、发展能力弱的困难群众作为兜底保障对象而不予扶持，应在产业发展、医疗救助、结对帮扶等工作中给予更大力度的扶持，要帮助他们发展产业、促进就业奠定脱贫致富的基础。对通过精准扶贫其家庭经济收入仍然在贫困线以下的，通过补差的方式进行兜底保障。另一方面要引导困难对象树立发展致富的信心和决心，增强自身发展致富的内生动力，不能养成等、靠、要的依赖思想，不能形成越穷越光荣的不良社会风气，更不能让低保兜底政策成为“养懒汉”的政策。积极探索“以奖代补”的补助方式，安排部分低保资金对有一定劳动能力的家庭在发展产业、就近就业等方面进行奖励性补助，以增强他们摆脱贫困的信心。
(三)完善配套。一是要完善医疗救助制度，解决好因病致贫的问题。贫困人口中因病致贫、因病返贫现象十分突出。加大对低保兜底对象的医疗救助力度，资助低保、五保参加农村合作医疗，提高医疗救助比例，住院自付费用救助比例提高到70%。，大幅减小其医疗负担。建立完善困难群众大病医疗救助制度，对新农合报销后自付费用高于1万元的及时给予医疗救助，有效解决因病致贫现象。二是要完善临时救助制度，解决好突发性贫困问题。充分发挥临时救助“救急难”的作用，对因病、因灾、因意外事故等原因造成的突发性、短期性贫困群众及时给予临时救助，帮助其度过难关。大幅提高临时救助标准，认真落实《湖北省人民政府关于全面实施临时救助制度的通知》(鄂政发〔2015〕28号)文件精神，根据困难程度和不同情形，给予每人当地月最低生活保障标准6倍的一次性基本生活救助(今年1150元);特别困难的，可达到当地月最低生活保障标准的12倍(今年2300元)。三是完善部门联动帮扶制度，解决好根本性贫困问题。整合各部门的扶贫项目、资金，将零散的、碎片化的扶贫政策捆绑起来，集中力量办大事，做到帮扶一户、脱贫一户。比如对住房困难户整合危房改造资金、生态移民搬迁资金等，在不增加困难群众负担的情况下即可解决住房困难;对困难群众子女就读大学的整合教育、民政等部门的帮扶政策及慈善等社团组织的力量，即可确保不因贫困而失学。探索建立社会救助“一站式”服务窗口，实行民政一门受理，各职能部门联合办理，并在办理过程中整合各部门的力量综合施策、精准发力，促进困难群众脱贫致富奔小康。